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依法治理旅游市场秩序 强化旅游协会行业自律
2015-1-26 来源:上饶政法网
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    2014年11月20日,中央电视台播出题为《被垄断的旅游》的新闻节目,曝光两辆旅游客车在云南西双版纳,被挂着“西双版纳旅游行业联合自律”吊牌的人员拦阻,带团人员被打伤一事,反映云南省西双版纳州旅游市场乱象。11月22日,国家旅游局向云南省旅游发展委员会发出督办函,要求尽快将事件调查处理意见上报。同时提出,如果《被垄断的旅游》节目所暴露出的问题不能得到切实解决,将发布旅游服务警示,告诫旅行社谨慎组团前往西双版纳州。

    国家旅游局作为旅游管理的最高行政机关,一旦发布了对某个旅游目的地的旅游服务警示,无疑将对该地的旅游产业造成巨大冲击甚至于毁灭性打击,现就事件经过、目前处理情况以及关于事件的几点思考报告如下:

    一、事件经过

    2014年10月20日,景洪旭荣汽车租赁行两辆载有93名重庆游客的大巴车“带团”人员,因旅游运输资质问题,在野象谷及勐养高速收费站区域与西双版纳旅游客运汽车有限公司人员发生争执,引发双方肢体冲突,造成双方3人轻微伤、1人轻伤,受伤人员中无游客。拦车人员身上挂有“西双版纳旅游行业联合自律”的吊牌,他们指大巴是黑车。

    11月18日,云南媒体首次报道该事件。当天,云南省旅游发展委员会及时与西双版纳州旅游局联系,要求严肃认真查处。

    11月20日,中央电视台以该事件为切入点,对西双版纳旅游市场“垄断经营”进行调查报道,播出题为《被垄断的旅游》的新闻节目。

    11月22日,国家旅游局函告云南省旅游发展委员会:“已将此事件作为重点督办案件”。要求云南省旅发委尽快将事件调查处理意见上报。

    同日,云南省旅游发展委员会召开专题会议,对情况进行研究部署,对西双版纳州旅游局处理好此事件提出要求。

    11月23日10时,云南省旅游发展委员会、云南省工商局组成联合工作组飞往西双版纳傣族自治州,对“10·20”事件进行立案调查。

    同日,西双版纳州召开旅游行业整治专题会议,启动旅游行业专项整治工作,重点对各景点景区、旅行社、旅游运输行业、酒店宾馆客栈、演艺场所等旅游行业暴露出的问题进行整治。

    二、调查处理情况

    (一)景洪市旅游局调查认定

    重庆游客一行93人与重庆振旭国际旅行社签订旅游合同,交由西双版纳鑫泰旅行社接待。在接待过程中,鑫泰旅行社存在以下违规行为:一是向不合格的供应商订购产品和服务(车辆);二是安排未取得导游证的人员提供导游服务;三是未制作旅游团队行程计划书。

    (二)云南省旅发委、省工商局工作组调查认定

    “10.20”事件是一起旅行社违规调用无旅游客运资质的租赁车辆,租赁行业违规参与旅游客运市场经营,相关涉旅行业组织未经过授权行使行政行为、相关职能部门监管不到位,引发经营者之间利益冲突并造成游客滞留的事件。

    (三)目前处理情况

    2015年1月9日上午,西双版纳州委、州政府通报了“10.20”旅游事件及媒体曝光问题的初步结果。

    1.西双版纳州纪检监察、发改、公安、民政、交通运政、工商、旅游等部门按照职责分工对涉事企业和个人进行了查处。清退了旅游从业单位通过旅游信息平台收取的旅游景区公众责任保险费,清退了西双版纳州旅游协会特殊旅游团使用特殊车型报备服务费,清退了西双版纳州旅游协会以“联合自律委员会”名义收取的费用;责令西双版纳州旅行社协会清退通过旅游信息平台收取的行业自律监督费;停止西双版纳旅游汽车公司乱收费行为;对西双版纳旅游汽车协会和西双版纳旅行社协会涉嫌违规问题,相关部门将进一步核实处理;叫停了西双版纳州旅游协会违法检查协会外车辆的行为,责令撤换协会直接负责人;对媒体曝光的旅游市场监管不到位涉及的旅游、运政、发改、民政等单位负责人和相关公职人员9人进行了问责,其中处级干部5人,科级干部4人。

    2.执法部门对事件中殴打他人、围堵车辆、阻挠行政执法的48名违法人员进行了处罚,其中,罚款9人,行政拘留13人,警告26人;对事件中违规承运旅游团队的景洪旭荣汽车租赁行的2辆涉事车辆处予每辆车3万元罚款的行政处罚;对涉事的西双版纳鑫泰旅行社使用无资质车辆、不参加云南旅游组合保险统保统筹等违法违规行为,处予2万元的罚款和停业整顿1个月的处罚,并对直接责任人处予1万元罚款的行政处罚。

    3.为进一步清理以往市场管理中存在的问题,废止了2000年下发的《关于对州内旅游客运汽车实施集中管理统一调度的决定》和2000年《关于西双版纳旅游客运市场协调会议纪要》,对西双版纳旅游汽车公司进行拆分和改组;终止西双版纳旅游协会对西双版纳旅游信息管理系统管理、维护的授权,取消了西双版纳旅游信息系统所有代收费用和旅游企业之间结算对旅游团队行程单制作的不合法设置,调整完善了西双版纳旅游信息管理系统。正在制定《西双版纳州租赁车管理办法》,加强西双版纳州租赁车规范管理。改革旅行社管理措施和经营机制,确保旅行社自主经营、依法履约,以优质服务争取客源市场,全面推行无障碍旅游。将改革西双版纳导游管理体制,解决好导游归属和利益分配问题。将按照党的十八届四中全会精神,推行西双版纳旅游市场综合执法体制改革,提高旅游执法效率和服务水平,建立良好的旅游市场秩序。

    三、事件的思考及对策建议

    鑫泰旅行社存在向不合格的供应商订购产品和服务(车辆)、安排未取得导游证的人员提供导游服务、未制作旅游团队行程计划书等违规行为理应受到处罚;西双版纳旅游客运汽车有限公司人员因景洪旭荣汽车租赁行无旅游运输资质,对其举报亦属维护自身正当权益,但是,西双版纳旅游客运汽车有限公司作为西双版纳州旅游协会会员单位,既是市场经营参与者,又成了监督管理者,难避自己既当裁判员,又是运动员的嫌疑。协会自治、行业自律行为走形变样成“垄断经营”,旅游协会工作人员没有执法权限而违规“执法”,暴露出了西双版纳州对旅游市场监管不力,旅游市场存在部门执法管理不到位、市场垄断经营、不公平竞争、秩序混乱等问题。旅游市场秩序直接关系旅游品质,现就旅游行政管理部门如何加强旅游市场监管,旅游游协会如何加强行业自律,提出以下对策建议。

    1.要在构建旅游市场治理体系上下功夫。一是建立完善工作体系。建立健全旅游综合协调机制、旅游市场联合执法监管机制、旅游投诉统一受理机制、旅游安全综合管理机制,逐步构建依法治理、系统治理、源头治理和综合施策的旅游市场治理体系。二是建立完善旅游公共服务体系。包括旅游规划编制和评价体系、旅游产业发展促进体系、旅游安全救助体系等等。三是完善安全保障体系。包括旅游安全风险提示制度、高风险旅游保障制度、旅游保险制度、旅游景区价格和流量管理制度、城乡居民经营旅游业务管理制度、“一日游”管理制度等。

    2.要在提升旅游市场治理能力上下功夫。一是提高依法行政的能力。强化旅游行政管理部门贯彻实施《旅游法》的主体责任,按照《旅游法》的要求建立健全旅游综合协调机制并有效发挥其作用。二是提高依法监管的能力。旅游行业监管部门要通过认真学习和贯彻《旅游法》,做到依法行政,执法必严、违法必究,通过规范旅游执法行为,加大对旅游执法行为的监督力度;要提高旅游监督管理的制度化、法制化和规范化水平,为旅游企业的发展创造公平合理有序的市场环境。三是提高旅游企业可持续发展能力和市场竞争能力。引导旅游企业认真学习和贯彻《旅游法》,使旅游企业树立旅游行业核心价值观,诚信经营、守法经营。

   3.要在提高行业自律能力上下功夫。我国的行业协会在市场经济体系建立以后逐步发展,早期,很多行业协会都是由政府部门推动组建,由行业主管部门领导担任协会会长、副会长和秘书长,使得行业协会带上了“二政府”的色彩,政社难分。随着改革开放的深入,特别是党的十八以来,各项改革全面深化、政府职能转变持续推进,行业协会在促进市场主体自我约束、自我管理方面发挥越来越重要的作用。国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发[2014]31号)提出,“行业协会要完善行业自律规则和机制,引导会员企业诚信经营。”这充分表明,旅游协会的改革和发展,重点在于完善旅游协会的行业自律规则和机制建设,引导会员诚信经营。

    一是以建章立制为前提加强行业自律。协会应以制订完善旅游行业经营规范和服务标准为前提,通过制订完善并实施旅游行业诚信公约以及行业标准化建设实施细则,逐步形成的具有较强约束力的旅游协会行规会约,使行业自律迈向更高层次,实现规范旅游市场秩序和优化旅游环境的目标。

    二是以内部管理为基础加强行业自律。应从协会会员单位着手,在旅游行业严格落实行规公约,对于会员单位及其从业人员违反行业诚信公约和服务标准的行为,旅游协会根据违规程度予以告诫改正,严重违规者纳入 “黑名单”,通过网站、微信、微博等媒体进行曝光,对行业内其他经营者及其从业人员产生积极警示作用,加强旅游行业的自律工作。

    三是以外部监督为保障加强行业自律。旅游协会制定的《旅游行业诚信公约》以及《行业标准化建设实施细则》大多能够得到有效落实,但是受利益驱使,“不合理低价”、“强迫或者变相强迫旅游者购物,通过合同外加点收费等欺客宰客”等行为仍不时发生。为此,协会应坚持加强与政府主管部门的紧密协作,对行业协会内部发现问题且拒不改正的,及时交由旅游监督管理部门进行处罚。通过案件的警示作用,有效净化旅游市场环境,提升行业整体形象。(上饶市旅游发展委员会 黄寅坚)

 
(责任编辑: 张源
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